拆迁补偿安置协议变更或撤销之诉的法理分析
  吕国华
【内容简要】   拆迁人与被拆迁人或者房屋承租人达成的拆迁补偿安置协议具有民事合同的性质，拆迁人与被拆迁人作为平等的民事主体，在协议签订后又反悔的，如果未经行政裁决，可以提起民事诉讼请求法院变更或者撤销该拆迁补偿安置协议。
【关键词】    拆迁补偿安置 拆迁 补偿 安置 拆迁补偿安置协议 变更 撤销 无效 法理
                       【引言】
作为律师，在长期办理拆迁案件的过程中，接触了许多被拆迁人，他们对法律知识了解不多，聘请律师维护合法权益的意识有待提高。广大的被拆迁人面临许多困惑：在拆迁过程中，自己应当注意什么？有哪些权利？面对非法拆迁或者野蛮拆迁，自己可以做什么？是否要在不合理的拆迁补偿安置协议上签字？其中的一个重要的困惑就是在拆迁人与被拆迁人达成拆迁补偿安置协议后，一方又反悔的，能否提起诉讼要求变更或者撤销该协议。对该问题的回答构成了本文的写作目的和基础。
                       【正文】
拆迁补偿安置协议是拆迁人与被拆迁人或房屋承租人就补偿安置所涉及的事项达成的协议。拆迁人与被拆迁人具有平等的法律地位，作为平等的民事主体，其达成的拆迁补偿安置协议具有民事协议的法律性质。因此，可以被《中华人民共和国民法通则》（以下简称“民法通则”）和《中华人民共和国合同法》（以下简称“合同法”）调整。在长期的拆迁法律实务中，笔者经常接到关于在拆迁补偿安置协议上签字后能否反悔能否通过诉讼维护权益的咨询。笔者认为，拆迁人和被拆迁人或房屋承租人达成拆迁补偿安置协议后，双方形成了民事合同关系，因此，拆迁补偿安置协议能否变更或撤销也就成了民事关系形成后能否变更或撤销的问题。根据民法通则和合同法的规定，民事关系形成后，可以就有瑕疵的民事关系进行权利救济，因此，在某些情况下，可以要求变更或撤销民事关系。这样，变更或撤销拆迁补偿安置协议也就有了法律依据。　 
变更或撤销拆迁补偿安置协议分为以下几种情况：
（一）显失公平。在订立合同时显失公平的，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。如果拆迁人和被拆迁人或房屋承租人在订立拆迁补偿安置协议时显失公平的，拆迁人、被拆迁人或房屋承租人中的任何一方都有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。当事人具有请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销拆迁补偿安置协议的选择权。如果拆迁人或者被拆迁人请求人民法院或者仲裁机构变更拆迁补偿安置协议，人民法院或者仲裁机构不得撤销。
（二）重大误解。因重大误解订立的合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。拆迁人和被拆迁人或者房屋承租人因重大误解订立的拆迁补偿安置协议，拆迁人、被拆迁人或者房屋承租人中的任何一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。当事人具有请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销拆迁补偿安置协议的选择权。如果拆迁人或者被拆迁人请求人民法院或者仲裁机构变更拆迁补偿安置协议，人民法院或者仲裁机构不得撤销。
（三）欺诈。一方以欺诈的手段，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。拆迁人或者被拆迁人或者房屋承租人以欺诈的手段，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。理论上受损害方可以是拆迁人，也可以是被拆迁人或者房屋承租人，但是实践中多是被拆迁人或者房屋承租人。受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销拆迁补偿安置协议，具有请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销拆迁补偿安置协议的选择权。如果拆迁人、被拆迁人或者房屋承租人中的任何一方受损害，受损害方请求人民法院或者仲裁机构变更拆迁补偿安置协议，人民法院或者仲裁机构不得撤销。
（四）胁迫。一方以胁迫的手段，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。拆迁人或者被拆迁人或者房屋承租人以胁迫的手段，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。理论上受损害方可以是拆迁人，也可以是被拆迁人或者房屋承租人，但是实践中多是被拆迁人或者房屋承租人。受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销拆迁补偿安置协议，具有请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销拆迁补偿安置协议的选择权。如果拆迁人、被拆迁人或者房屋承租人中的任何一方受损害，受损害方请求人民法院或者仲裁机构变更拆迁补偿安置协议，人民法院或者仲裁机构不得撤销。
（五）乘人之危。一方乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。拆迁人或者被拆迁人或者房屋承租人乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。理论上受损害方可以是拆迁人，也可以是被拆迁人或者房屋承租人，但是实践中多是被拆迁人或者房屋承租人。受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销拆迁补偿安置协议，具有请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销拆迁补偿安置协议的选择权。如果拆迁人、被拆迁人或者房屋承租人中的任何一方受损害，受损害方请求人民法院或者仲裁机构变更拆迁补偿安置协议，人民法院或者仲裁机构不得撤销。
中华人民共和国合同法第五十四条规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。当事人请求变更的，人民法院或者仲裁机构不得撤销。”其第五十五条规定：“有下列情形之一的，撤销权消灭：（一）具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权；（二）具有撤销权的当事人知道撤销事由后明确表示或者以自己的行为放弃撤销权。”我国合同法明确了变更或者撤销合同的几种情况，由此，显失公平、重大误解、欺诈、胁迫和乘人之危成为当事人请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销合同的法定事由。但是实践中，拆迁补偿安置协议是否具有民事合同的性质，能否受我国合同法的调整，曾存在重大争议。有的学者认为，拆迁补偿安置协议是行政合同，拆迁人和被拆迁人或者房屋承租人不具有平等的民事主体地位，因此，当事人不能以民法通则、合同法上的变更或者撤销民事合同的法定事由，直接提起民事诉讼，请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销拆迁补偿安置协议。这种观点一度占据主流。但是，随着拆迁法律实务经验的积累，随着民事法学研究水平的提高，学人和实务界对拆迁补偿安置协议的性质的理解也更加深入和客观。在1990年代初期，拆迁补偿安置协议的民事合同的性质已经基本得到确认，拆迁补偿安置协议的双方具有平等的民事主体地位也已经得到认可。我国当时的的法律和司法解释为拆迁补偿安置协议变更之诉和撤销之诉开辟了绿色通道。根据1993年11月24日法复【1993】9号《最高人民法院关于适用<城市房屋拆迁管理条例>第十四条有关问题的复函》，：“在城市房屋拆迁过程中，拆迁人与被拆迁人对房屋拆迁的补偿形式、补偿金额、安置用房面积、安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限，经协商达不成协议发生的争执，属于平等民事主体之间的民事权益纠纷。据此，我们同意你院审判委员会倾向性的意见，即房屋拆迁主管部门或同级人民政府对此类纠纷裁决后，当事人不服向人民法院起诉的，人民法院应以民事案件受理。”可以看出，在上个世纪九十年代初，无论是已经达成的拆迁补偿安置协议，还是未达成拆迁补偿安置协议，发生补偿安置争议，不论是否经过行政裁决，人民法院都可以作为民事案件来受理。该司法解释将拆迁人和被拆迁人订立拆迁补偿安置协议视为民事法律关系，也将拆迁人和被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议，就拆迁补偿安置问题发生争议视为民事法律关系。拆迁人和被拆迁人的利益相对平衡。但是，到了1990年代中后期，随着我国城市建设的提速，天平开始向拆迁人一方倾斜，被拆迁人或者房屋承租人维权的通道开始越来越狭窄。根据1996年7月24日法复【1996】12号《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》，“一、公民、法人或者其他组织对人民政府或者城市房屋主管行政机关依职权做出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为行政案件受理。二、拆迁人与被拆迁人因房屋补偿，安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”该司法解释将拆迁人与被拆迁人或者房屋承租人没有达成拆迁补偿安置协议、后经行政裁决，对行政裁决不服提起诉讼的视为行政法律关系；将拆迁人和被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议，未经行政裁决，就拆迁补偿安置问题发生争议的视为民事法律关系；将双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的视为民事法律关系。但是该司法解释并未明确规定，对于拆迁人和被拆迁人或者房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，申请行政裁决后，双方自愿达成拆迁补偿安置协议，一方或者双方反悔的，如何确定案件性质和法律关系。笔者认为，对于此类案件，如果当事人不是对行政裁决提起诉讼，而是请求变更或者撤销拆迁补偿安置协议的，也应当作为民事案件受理。由此看来，虽然被拆迁人或者房屋承租人维权的通道少了，难度大了，但拆迁补偿安置协议民事合同的性质还是得到确认。根据2005年8月11日法释【2005】9号《最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》，“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决。”该司法解释明确规定，当事人达不成拆迁补偿安置协议，未经行政裁决，直接向人民法院提起诉讼的，法院不再受理。也即对于当事人达不成补偿安置协议，就补偿安置发生争议的情况，如何认定该法律关系，最高人民法院拒绝回答。将本来认可的民事法律关系的通道彻底堵死，强行引向行政法律关系，这是最高人民法院司法解释历史上最大的败笔，是对最广大被拆迁人人权的最大侵犯，是运用司法力量任意切割、蹂躏现实生活中的法律关系的最典型的例证。当然，任何事物都是矛盾的，具有两面性。最高人民法院的这一司法解释在切割广大被拆迁人诉讼利益的同时，毕竟留下了一个小“活口”。也即对于当事人未经行政裁决、自愿达成拆迁补偿安置协议后又反悔，请求人民法院变更或者撤销拆迁补偿安置协议的，人民法院仍然应当作为民事案件受理。虽然，实践中，司法部门将大部分拆迁补偿安置协议变更或者撤销之诉搁浅在立案环节，但是这是司法体制自身的弊端造成的，是和最高人民法院不断变更观点不断向保护拆迁人利益倾斜一脉相承的。
值得注意的是，仍徘徊于司法独立门外的法院，受制于“开发商——政府——法院”的特殊关系，在司法实践中，对法释【2005】9号的理解和适用也不时偏离被拆迁人的利益，最高人民法院留下的最后一个“活口”也有被“掐死”的危险。2006年，笔者代理了一起民事案件：天津王某诉天津市和平区某局，请求人民法院变更拆迁补偿安置协议，增加拆迁补偿款。天津市和平区人民法院拒绝立案，后王某上诉至天津市第一中级人民法院，该院以不符合立案规定为由驳回上诉，维持天津市和平区人民法院不予立案的裁定。笔者与该院相关人员沟通，得到的答复是：王某要求增加拆迁补偿款所涉地价补偿款事项没有在其与拆迁人达成的拆迁补偿安置协议中规定。因此，天津市和平区人民法院和天津市第一中级人民法院认为，拆迁人和被拆迁人没有就地价补偿款事宜达成拆迁补偿安置协议。根据最高人民法院2005年司法解释，“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决。”由此，法院不予受理该案。该院认为，并非达成了一份拆迁补偿安置协议，反悔的，就可以任意提起诉讼；而是要区分两种情况：其一，拆迁人与被拆迁人达成了拆迁补偿安置协议，就该协议中所涉事项，其中一方反悔的，人民法院作为民事案件受理；其二，拆迁人与被拆迁人达成了拆迁补偿安置协议，其中一方反悔的，如果其提出的增加补偿所涉事项并未在拆迁补偿安置协议中规定，推定为当事人就该事项尚未达成拆迁补偿安置协议，人民法院不予受理。笔者认为，天津市和平区人民法院和天津市中级人民法院对最高人民法院的司法解释做了最狭隘的理解和适用，进一步压缩了被拆迁人的维权空间，不利于保护广大被拆迁人的利益。无论当事人要求变更或者撤销拆迁补偿安置协议、增加补偿额所涉及的事项是否被拆迁补偿安置协议所规定，只要当事人在签订协议后，未经行政裁决，又反悔的，法院都应当作为民事案件受理。这理应成为最高人民法院2005年司法解释的解释宗旨和目的。否则，拆迁人和被拆迁人的利益平衡将会被彻底打破。
【引申】
从1993年到1996年，再到2005年，最高人民法院就拆迁补偿安置问题先后颁布了三个司法解释。最高人民法院对拆迁补偿安置协议的法律性质的认定发生了翻天覆地的变迁，被拆迁人的权利生态也随之发生了巨大改变。笔者经过汇总，对这一变迁规划成图表如下。
 

最高人民法院确认拆迁补偿安置协议法律性质变迁图

达不成拆迁补偿安置协议，未经行政裁决，就补偿安置发生争议，起诉的。
 

达不成拆迁补偿安置协议，经过行政裁决，对该裁决不服，起诉的。
 

达成拆迁补偿安置协议，经过行政裁决，当事人一方反悔，起诉的。
 

达成拆迁补偿安置协议，未经行政裁决，当事人一方反悔，起诉的。
 

法复【1993】9号

作为民事案件受理

作为民事案件受理

作为民事案件受理

作为民事案件受理

 
法复【1996】12号

 
作为民事案件受理

不得作为民事案件受理，作为行政案件受理

 
不得作为民事案件受理

 
作为民事案件受理

 
法释【2005】9号

不得作为民事案件受理，只能先申请行政裁决，后提起行政诉讼

 
不得作为民事案件受理，作为行政案件受理

 
不得作为民事案件受理

 
作为民事案件受理

 
从这个变迁图可以看出，随着我国改革开放的深入，城市建设的蓬勃发展，政府参与拆迁的力度在加大，最高人民法院把原先拆迁人与被拆迁人之间的纯粹的民事法律关系硬性调整为行政法律关系。老百姓行政诉讼的难度远大于民事诉讼早已成为公认的事实。因此，这种变迁提高了老百姓法律维权的门槛，加大了老百姓法律维权的代价。由于相当一部分案件被作为行政案件受理，或者只有申请行政裁决，对裁决不服才能提起行政诉讼，把政府从拆迁的幕后推到了前台，引发了被拆迁人和政府之间的矛盾，被拆迁人和拆迁人之间的矛盾被转嫁到政府身上。近年来，拆迁制造的社会矛盾和冲突层出不穷，甚至导致了部分被拆迁人对政府的失望和仇视，与这一制度的变迁联系密切。其实，对这一变迁图还可以做另一层面的理解，即该图鲜明地揭示了开发商（拆迁人）、政府和法院之间的特殊关系。近年来，非法拆迁、野蛮拆迁甚嚣尘上，作为拆迁人的开发商为何屡屡为所欲为、无所顾忌？为何国家迟迟都没有出台一部拆迁法律，而各地方政府颁布的拆迁政策、文件极不统一，成为我国法律体系中最为混乱的部分，严重阻碍了我国法制的统一？为何广大被拆迁人叫苦喊冤，提起诉讼，却往往得不到法律的胜诉救济？
作为中央人民政府的国务院对于拆迁不可谓不重视，多年来，颁布了一系列拆迁法规、政策和文件，拆迁理应在法律的轨道上稳速前行，相反，如今却成为社会矛盾的助燃剂，因为拆迁而上访的被拆迁人不绝如缕。国务院的努力已经可以看出，但原本为了城市建设而对私人权利的漠视这一引发拆迁诸多矛盾的制度上的根源是否已经被政府觉察？事实上，拆迁引发的社会矛盾如此之大之深，政府也是受害者，至少从形式上看如此。那么政府当务之急就是彻底从拆迁事务中脱身而出，原来一步步主动涉入拆迁深水区，现在再想办法主动撤出来。其实，解决拆迁问题哪有这么难？拆迁的各个环节中，最易引发社会矛盾的就是强制拆迁。拆迁存在的焦点问题说白了就是：政府没有扮演好在拆迁人与被拆迁人之间的平衡角色，相反，在利益天平上倒在了拆迁人一方。开发商买不起老百姓的房子，可以请政府强拆民房；那么老百姓买不起开发商的房子，是否也可以请政府把开发商的房子分给老百姓？强制必须依托政府权力才具有合法性，政府启动权力于强制拆迁上，就必须承受强制拆迁带来的一系列社会恶果。这个看似好笑的问题其实隐含着深刻的社会含义。我们的人民政府已经在为此努力，但还远远不够。如何解决这个问题以及能否解决这个问题攸关人民对政府的信任，攸关政府和人民的关系，攸关人民政府的前途和命运。《中华人民共和国物权法》已经于2007年10月1日实施，其第四条明确规定：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”如果我们尊重物权法的立法精神和规定，如果我们还原拆迁本来的内涵，将拆迁定位为拆迁人和被拆迁人或者房屋承租人的平等的民事关系，政府从拆迁事务中全身而退，我想，拆迁引发的烦恼也会随之而去。给与个人私权利的平等保护，可能一时与所谓的集体利益发生冲突，可能一时会延缓城市的建设步伐，但是，对公民个人私权利的真正尊重，带来的必将是法治国家的建成和长治久安，带来的必将是集体利益的真正保护和增长。