在《城市房屋拆迁条例》施行期间，有关拆迁补偿问题，是由被拆迁人与拆迁人就有关拆迁补偿、安置问题签订协议，因此，协议双方的当事人属于平等的民事主体，协议的性质属于民事合同，一方反悔依法而起诉的，法院应作为民事案件受理。

　　《国有土地上房屋与征收补偿条例》施行后，签订协议的主体一方是政府，另一方是被征收人，协议双方的当事人存在着一定程度的管理与被管理的关系，此时的征收补偿协议是属于民事合同，还是行政合同，当事人反悔应提起行政诉讼，还是民事诉讼，目前尚存在争议。归纳起来，主要有三种观点：

　　第一种观点认为，房屋征收补偿协议的主体一方是政府，另一方是被征收人，所遵守的规则，不是民事法律规则，而是行政规则，故该协议的性质应当属于行政合同。被征收人反悔，所提起的诉讼应当是行政诉讼；被征收人拒不执行协议，政府可以依法申请法院强制执行。

　　第二种观点认为，房屋征收补偿协议体现的是房屋征收部门与被征收人之间的财产交换关系，补偿的内容是通过双方的充分协商达成的，体现双方共同意志的意思表示，是一种合意，而非单方面意思表示，故此类协议属于民事合同的性质。对不履行房屋征收补偿协议的，应当作为民事诉讼处理的，这样无论行政机关，还是被征收人及利害关系人均可以作为原告提起民事诉讼，请求法院依法判决其履行协议约定的搬迁义务，若按照行政诉讼处理，被征收人不履行房屋征收补偿协议约定的搬迁义务，行政机关无所适从。

　　第三种观点认为，房屋征收补偿协议的性质应属于行政合同，由于民事诉讼的判决形式比行政诉讼的判决形式灵活得多，有利于争议的解决，故当事人事后反悔提起诉讼的，作为民事案件受理为宜。

　　《征收条例》和相关的司法解释均未明确规定房屋征收补偿协议的性质，也未明确不履行协议产生纠纷属民事诉讼，还是行政诉讼。我们赞同第一种观点。理由如下：

　　第一，房屋征收补偿协议属于行政合同的性质。

　　行政合同是指行政机关以实施行政管理为目的，与行政相对一方就有关事项经协商一致而达成的协议。它具有如下特征：

　　一是合同的当事人必须有一方是行政主体，即具有法定行政职权的行政机关或者法律法规授权的组织。

　　二是合同的内容是行政管理的公共事务，具有公益性。

　　三是合同内容适用超越民事法律以外的规则。

　　它表现为行政主体在行政合同中具有相应的特权。这些特权包括：要求当事人亲自履行合同权、对合同具有一定的指挥权、在特定的条件下对合同有单方面的变更或者解除权、对对方当事人违反合同的制裁权。

　　签订房屋征收补偿协议的目的，是为了公共利益的需要；

　　在签订的过程中，行政机关享有特权，市、县人民政府单方面作出征收决定，达不成协议的，市、县人民政府有权单方面作出房屋补偿决定；

　　协议的范围、内容补偿标准等许多内容，不适用民事法律规则，仅适用《征收条例》及相关的行政法规规范规定的规则。

　　这些特征表现在行政主体与行政相对一方在房屋补偿协议中不平等的法律地位，所遵守的规则，不是民事法律规则，而是行政规则，故该类协议应当属于行政合同的性质。

　　2014年行政诉讼法第十二条第一款第(十一)项明确规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议提起的诉讼。

　　第二，不履行房屋征收补偿协议约定的义务可以通过非诉行政执行解决。

　　起草《征收条例》时，对不履行房屋补偿协议行为属于民事性质还是行政性质存在争议，因此《征收条例》第二十五条第二款规定：“补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。”回避了补偿协议的性质。既然补偿协议属于行政合同，也就意味着其属于行政行为。

　　房屋补偿协议虽然表面上体现了协议双方当事人意思表示一致的特性，但根据《征收条例》及相关的行政法规规范的规定，履行协议约定搬迁义务，是被征收人法定义务，又体现出不可协商的行政单方的意志性，这些正是民事行为所不具有的。

　　2014年行政诉讼法已明确将土地房屋征收补偿协议纳入行政诉讼的受案范围，因行政机关不能成为行政诉讼的原告，故应对《征收条例》第二十五条第二款作限缩性解释，即对被征收人不履行房屋补偿协议约定搬迁义务时，房屋征收部门可以以被征收人对行政行为确定的义务不履行又不起诉的，申请人民法院强制执行搬迁义务，从而从法律上解决了被征收人不履行搬迁义务的问题。

　　第三，将房屋征收补偿协议纠纷作为行政诉讼审理，可以避免裁判不一致的问题，更有利于纠纷的一览子解决。

　　补偿决定与房屋征收补偿协议所要解决的问题是一致的，仅仅是方法不同，因而两者的处理结果应基本一致。如果仅仅是房屋征收补偿协议变成民事纠纷，按照民事诉讼受理、审理、裁判。

　　因审判人员不同，适用的诉讼规则不同，很有可能相同的房屋征收补偿问题，出现不同的判决结果，有可能因处理结果不一致引发新的矛盾，使问题更加复杂化，这样做显然是不利于纠纷的解决。

　　补偿决定与房屋征收补偿协议纠纷均按照行政案件受理、审理、裁判，则可避免出现相同的房屋征收补偿不一致的问题出现。从审理房屋征收补偿纠纷案件的大局看，两种情况均作为行政诉讼处理，更有利于此类纠纷的解决。

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